社會公正與全球貿易

Joseph Stiglitz

全球貿易會談近年來從西雅圖、多哈再到坎昆、香港......一路下來的歷程表明﹐全球貿易體系似乎有些什麼不對勁的地方。紛紛擾擾的爭論背後是現實和理論的背離。

現實﹕目前的安排讓窮國處於不利地位。發達工業國向來自發展中國家的進口商品徵收的關稅比來自發達國家的進口商品要高出4倍。最近一輪烏拉圭回合貿易談判實際上讓最窮的國家狀況更糟了。在發展中國家被迫開放市場、取消補貼的同時﹐發達國家卻依然提供農業補貼﹐並保留貿易壁壘﹐將那些對發展中國家經濟非常重要的出口商品拒之門外。

的確﹐如今的關稅結構讓發展中國家更難上升到價值增值鏈的上端﹐比如說從生產農產品轉變為生產加工食品。隨著關稅稅率下調﹐美國日益採用非關稅壁壘等新形式的保護主義手段。自由貿易協定並未讓保護主義情緒消失﹐各國政府保護本國生產商和工人利益的意願也絲毫沒有減退。

理論﹕貿易自由化促進經濟增長、能讓所有人受益。這是盛行的說法。政客們都竭力推行貿易自由化﹐反對它就被視為不合潮流。

但事實是全球化讓太多的人利益受損﹐或者更準確地說﹐自由化進程之利弊因國而異。

眼下墨西哥在北美自由貿易協定(NAFTA)下的被動局面顯然難以顯示自由化的好處。如果說以前有什麼例子能說明自由貿易協定能推動經濟增長的話﹐那就是NAFTA了﹐因為這個協定幫助墨西哥打開了全球最大的一個市場。但NAFTA簽訂後的十年中﹐墨西哥的經濟增長速度卻慢於1980年前的幾個十年﹐該國最貧窮的玉米種植戶深受享有農業補貼的美國廉價玉米的衝擊。

事實是貿易自由化的經濟意義遠比政客們描述的複雜。在有些情況下﹐貿易自由化帶來了巨大的經濟利益﹕比如﹐市場風險較低﹐就業充分﹐經濟成熟等。但在發展中國家﹐這些條件無一滿足。在充分就業的情況下﹐一個工人受進口商品衝擊而失業後﹐能很快找到新的工作﹔而且﹐從生產率低的、受保護的行業轉向生產率高的出口行業會促進經濟增長﹐工資水平上升。但如果失業率很高﹐失業後的工人可能就一直找不到工作。從生產率低的、受保護的行業跌入失業大軍﹐並不能促進經濟增長﹐只會加劇貧困。貿易自由化也會讓國家面臨巨大的風險﹐窮國、特別是生活在其中的窮人們根本無力應對風險。

或許最重要的是﹐成功的發展意味著從停滯的、生產率低的傳統產業轉向生產率迅速提高的現代產業。但如果不設保護﹐發展中國家根本無法在現代產業參與競爭。他們被宣判了要永遠陷在全球經濟中低增長的領域。對於這一點韓國深有體會。三十五年前﹐呼籲自由貿易的人告訴韓國要堅持種水稻。但韓國知道即使它成功提高了水稻產量﹐它仍將是一個窮國。它必須進行工業化。

從那些經常被引用的表明自由化程度越高的國家經濟增長也越快的研究成果﹐我們能得出什麼結論呢﹖先不談許多此類跨國研究不可避免的諸多統計問題。大多數聲稱自由化促進經濟增長的研究實際上並不能證明這個論點。它們只是羅列了一些貿易量上升的國家經濟增長加快的情況。直接關注貿易自由化的研究並未能令人信服地向人們展示出自由化有利於經濟增長的圖景。

但我們知道全球哪些國家經濟增長速度最快﹐那就是東亞國家﹐他們的增長主要靠外貿推動。這些國家不信奉完全自由化。事實上﹐他們常常干預市場﹐鼓勵出口﹐並且只有在本國出口增加時﹐才取消一些貿易壁壘。他們通過保持接近充分就業的狀態﹐避免了前文提到的個人從生產率低的行業轉移出來時可能遇到的失業陷阱。

關鍵在於沒有一個國家會把自由貿易視為一個抽象的概念﹐接受或不接受自由貿易只在於其是否有利於世界大同。每個國家都希望知道﹕對於他們的國家﹐這樣的失業率﹐具有這樣的特點以及這樣的金融市場﹐自由貿易是否真的能促進增長﹖

如果說經濟學是很微妙的﹐政治就簡單多了。貿易談判為爭取特殊利益提供了舞台。議程也直接明瞭﹕出口國希望其他國家能開放市場﹐而那些受到競爭威脅的國家則不願開放市場。貿易談判人員將各種準則幾乎全都拋到了腦後(雖然他們竭力在準則的外衣下主張利益)。他們關注的是選民的投票以及一項運動計劃得到的捐助能有多少。

例如﹐最近的貿易談判中﹐發達國家的農業保護政策成了關注的焦點﹐這類保護政策的存在是因為既得利益的力量非常強大。農業保護政策也成為大力鼓吹自由貿易的西方國家表裡不一的一個典型反映。大約25,000名富裕的美國棉農每年可分享政府提供的30億至40億美元的棉花補貼﹐導致棉花產量增加、價格下降。這些補貼給非洲撒哈拉南部以種植棉花為生的1,000多萬棉農帶來了沉重打擊。但美國似乎打算將25,000名國內棉農的利益凌駕於全球貿易體系之上﹐凌駕於發展中國家數百萬貧困棉農的利益之上。因此﹐發展中國家報以憤怒也就不難理解了。

而美國在提出方案時近乎嘲諷的態度讓這種憤怒更加劇了。例如在香港會議上﹐據報導﹐美國貿易官員提議取消棉花進口限制﹐但拒絕對棉花補貼進行任何調整。事實是﹐正是棉花補貼使美國的棉花具備了出口能力。當一個國家具有某種商品的出口能力時﹐允許該種商品進口並沒有多大意義。美國大張旗鼓作出的提議對於發展中國家幾乎不值一文﹐而美國還指責這些國家不接受自己的“慷慨”舉動。

在國內﹐布什(Bush)政府可能正在更加努力地提高獲得低價藥的機會。不過在貿易談判中﹐它卻站到了製藥公司的一邊﹐稱這是為了加強對知識產權的保護﹐儘管對製藥公司專利的保護意味著可能會有成千上萬只能承擔仿製藥價格、而負擔不起高價藥的病人死亡。

國際社會已宣佈﹐將致力於在2015年前把發展中國家的貧困人口減少一半。他們一致在付出巨大的努力﹐如增加援助﹐減免債務。但發展中國家需要的不僅僅是索取﹔他們還想自立。他們需要也想要獲得更多的謀生機會。這才是發展回合談判真正應該提供的。

簡而言之﹐貿易自由化應該是不對稱的﹐但必須是同目前狀況完全相反的不對稱。當前﹐自由化對發展中國家存在區別對待的情況。但必須以有利於他們的方式區別對待。歐洲就啟動了一項叫做“除武器外全部免稅”(Everything But Arms)的計劃﹐向最貧窮的國家開放其經濟。不過﹐由於複雜的監管程序(原產地規定)等原因﹐迄今為止此項政策帶來的貿易額的增加很令人失望。由於歐洲的農業仍受到限制﹐並得到高額補貼﹐因此有人將此項政策戲稱為“除農業外全部免稅”(Everything But Farms)。這項計劃還需要進一步拓寬。這樣做將給窮國帶來巨大的幫助﹐而富國付出的代價卻微不足道。實際上﹐發達工業國整體上會獲得更大的回報﹐而這些國家的一些特殊利益則會蒙受損失。

事實上﹐貿易自由化有一個廣泛的議程能夠給發展中國家提供幫助(遠遠超過農業)。但貿易問題太重要了﹐僅靠貿易部長是無法解決的。如果全球貿易體制要反映普遍承認的價值﹐那麼有關這一貿易體制的談判就不能交給貿易部長們完成﹐至少在大多數國家是如此﹐因為他們比幾乎任何其他部門都更代表一些企業或特殊的利益。在上一輪談判中﹐貿易部長就知識產權協議的條款進行了磋商。這是當今社會幾乎每一個人都倍感擔憂的問題。憑借格外有力的知識產權﹐一方就擁有了上調價格、扼殺創新的主導權。貧窮國家就無從獲得救死扶傷的藥品。這就是美國科學和技術政策辦公室(Office of Science and Technology Policy)及美國總統經濟顧問委員會(Council of Economic Advisers)反對烏拉圭回合知識產權條款的原因。這反映了美國醫藥和娛樂行業的利益﹐而不是這些知識的重要創造者--學術界人士的意見。而且也沒有反映出用戶的利益﹐無論是發達國家還是欠發達國家用戶的利益。但談判是在日內瓦秘密進行的。美國貿易代表(同其他大多數貿易部長一樣)都不是知識產權方面的專家﹔ 他從製藥公司接受了短訓﹐很快就學到了如何支持這些公司的觀點。協議也只反映了這一方的立場。

對貿易談判架構進行几項改革可能會帶來更好的結果。首先是貿易談判的基本方式應該改變。目前這些談判屬於商業談判。每個國家都希望為其企業爭取最佳協議。這與公共政策所有其他領域的立法步驟形成了很大的反差。通常﹐我們會瞭解應達成的目標﹐以及如何能最好地實現這些目標。當然﹐對這些問題可以進行磋商。在目標和實現目標的最佳途徑之間常會存在巨大的分歧。如果我們從這一爭論和質詢的立場開始貿易談判﹐我們就能看到發展回合談判真正的景象。

想到WTO的職責是創立反映公平、社會公正和效率原則的法律框架--類似於我們腦海中管理經濟行為的國家法規﹐這會有助於我們思考我們還需要什麼樣的改革。我們只是需要考慮如何努力改進國內民主進程和立法﹐比如﹐通過增加透明度和其他治理改革。

透明度至關重要﹐因此對各種提案的優缺點進行更公開的辯論﹐就有机會阻止濫用特殊利益的機會。顯然﹐如果當時的爭論能夠更加透明、更加公開﹐烏拉圭回合知識產權保護談判中的過分行為就可能得到避免。

隨著越來越多的國家要求在貿易談判中享有發言權﹐人們對舊體制下四個主要夥伴國(美國、歐盟、加拿大和日本)就能敲定一項協議常常存在懷舊之情。有抱怨稱當前擁有如此多成員的體系只會一事無成。不過﹐我們在其他領域已經學會了如何採用代表權原則解決這個問題。我們必須組建一個能夠代表不同團體的管理委員會﹐如最不發達國家團體、農業出口國團體等等。每個代表確保其所在團體的意見得到了重視。這樣的體系要遠遠勝過目前的幕後程序﹐即部分國家在幕後協商整個或部分協議。

最後﹐貿易談判必須更加突出重點。擴大議程也會將發展中國家置於特別不利的境地﹐因為他們沒有涉足大量問題的資源。

不過﹐最重要的改變不是制度上的變化﹐而是觀念的變化。所有國家都應該思考什麼樣的國際準則和規定能夠促使全球貿易體系更加公平和高效﹐能夠促進發展。

在15年前﹐人們對全球化和貿易將給所有國家帶來的好處普遍存在樂觀情緒。它的確給部分國家帶來了巨大的好處﹐不過不是全部。一些國家的情況甚至惡化了。發展本身已很艱難。不公平的貿易體制令發展難上加難。改革WTO不僅會保證我們能夠獲得公平高效的全球貿易體制﹐還會提高貿易和全球化發揮其潛力、改善各國福利的機會。

( 編者按﹕Stiglitz為哥倫比亞大學(Columbia University)經濟學教授﹐2001年榮獲諾貝爾經濟學獎。)

( 本文譯自
《遠東經濟評論》


——全文引自《亞洲華爾街日報》 
http://chinese.wsj.com/big5/opinion.asp



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