Divergence

原住民族與保護區間的關係，一直是國內外的重要保育議題之一。最近有兩件相關的事件特別引人注意：一是國內舉辦的2006「國中有國：憲法原住民族專章」學術研討會，跟過往的研討會不同，這個研討會的報告者或作者多是法律學者，這代表原住民族權利的入憲議題，已不僅於概念或學理的辯論，而有實際操作施行的舖陳。

另一件事情是刻正在舉行的這屆聯合國大會，將正式討論已醞釀發展有超過20年時間的聯合國原住民族權利宣言草案，這是被列為第三代人權中的重要元素的原住民族集體權國際規範化的關鍵時刻。雖然，國內能不能修憲、要不要修憲或可不可能有原住民族專章，聯合國大會在幾個大國可能的反對下，都還是未定之數。但是，這卻象徵國內外對原住民族權利的重視，與發展趨勢。這篇短評就是從這兩件事件來談談，在這個趨勢與發展下，保護區跟原住民族的互動關係。

首先審視這一波原住民族權利的內容，在文件中或是學者的論述中都強調其為集體權，也就是一種以集體形式實現的權利，而非個人權利。其顧名思義是一群人在一起，或是具該人群身份者，才具有的權利。這顯示集體權必須是集體才存在，且需要集體的組織來行使。這些原住民族權利通常包括：不受歧視、自治、土地與自然資源、文化、社會福祉與發展等，其中與保護區管理直接關聯者，大概是自治及土地與自然資源，而社會福祉與發展雖較為間接，卻也關係密切。以此為基礎，將其放置於國內的脈絡，從陳總統於仟禧年前後與原住民族所簽署的「原住民族與臺灣政府新的夥伴關係」文件，到森林法與野生動物保育法的修法，原住民族基本法的公告施行，又可以抽出傳統領域跟自治，兩個跟保護區治理息息相關的名詞。許多原住民族運動人士與部分自然資源主管機關（如國家公園與林務局），皆將注意力放在土地產權的重分配上。原運人士認為其發展權應優於保育與環保，保育人士則認為山區應以保育優先，原住民族的發展與傳統文化的復振僅能在保育的架構下施行，兩造間的共識並不高。

我認為重視原住民族的集體權利已是政治趨勢的必然，但縱使是憲法有原住民族專章統一概括相關的事宜，憲法同時也包含了許多其他人民應享有與被保障的權利，當權利間有競合關係產生時，應謀求融合與共識。又全國人民皆屬命運共同體，相關國土與自然資源的治理，理應有一致的處理原則，只是經營管理的主體與體制不盡相同。基於此原則，回頭審視保護區與原住民族的關係，無論爾後自治區成立與否，既劃為保護區即代表其為公眾利益也是權利的一種，不應因為集體產權更替而任意變動，也需要一個具正當性的程序來調整。另外，集體權利的行使需要組織、應先有確認的程序，譬如身份、族群與組織的正當性認定，土地領域範疇界線的劃設程序等。程序完備後才產生權利關係。

基於上述的原則，自治區與傳統領域跟保護區間的關係，或許有一些可以操作的思考。凡傳統領域及原住民族自治區都需要法定的劃界與程序來認可，在未獲正當性前，相關保育事項仍由既有的體制機關負責。而當政府成立原住民族自治區，範圍包括某保護區或其部分，兩者重疊的部分，產權自然移轉給自治政府，但自治政府應依照保護區經營管理的原則，進行保育的動作，或透過一個具正當性的程序來調整。倘自治政府能力不足，則可委由其他單位來代為執行。至於傳統領域部分，若獲正當性，相關法條自然試用。另一個重點是國際保育社會最近幾年力推的社區保育區，也就是藉助最小的社會單元作為保護區治理的單元。其係將原住民族部落自治自主的社會力，整併入國家的保護區系統中。好處是跳過複雜的民族政治，直接訴諸與部落的互動與對話，又可回應原住民族集體權利的參與。壞處是因涉及民眾權益，需修改法律規章。

當仟禧年以來國際的保護區朝向參與式典範發展的同時，也可以觀察到國際社會對原住民族傳統權利的日愈重視。國內近幾年的大環境發展，也有類似的脈絡可尋，相關原住民族權利保障的法規，甚至具備了相當先進的概念與想法，甚至有提議在憲法中列專章處理。面對此般局面，如何掌握權利與社會力，跳脫既有思考產權分割與政府治理的窠臼，將是國內保護區經營管理劃危機為轉機的關鍵。