飛機一抵達上海浦東機場,天空灰濛濛的,厚重的雲層透不出一點藍,像起了大霧似的,模糊了城市的輪廓。這是中國,一個污染遍佈的國度。

 

我想像中的上海是一個五光十色又極具現代感的城市,卻不曾意識到工業化、污染和老城拆遷是人民必須付出的代價/ruyu攝於浦東機場往飯店的路上

 

中國的環境問題就像其他國家的發展途徑一樣,存在於「犧牲環境發展經濟」的脈絡中,只是中國太大,人口太多,加上環境問題的全球化,中國環境問題影響的幅度和廣度都讓他國無法忽視,也因此中國的環境問題就成了一個獨特的問題,甚至是一個國際問題。

 

於是2006年,「中國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃」(十一五規劃)將環境保護納入規劃重點,並且訂出明確的指標,希望能於2010年,在保持國民經濟增長的同時,改善重點地區的環境品質,並定下明確指標。 差不多在同時期,中國環保總局副局長潘岳掀起環評風暴。之後,為了2008年的奧運,為了綠色奧運的承諾,中國政府從上到下卯足了勁,關閉污染企業、加強執法、在城市進行車流限制……。

 

環保團體在這個氛圍下成了最為中國政府接受的非政府組織(NGO),但在一個威權國家,政府是不可能放任民間團體的自由發展的,因此中國NGO成長的前提,建立在政府的重重管制與有限度的允許之下。

 

自由的限度

 

A小姐的會談在飯店的茶室,她看起來不算年輕,穿著十分有中產白領的特色,挽成髻的頭髮給人一種俐落感,她的談吐斯文,輕聲細語,與我認知中的中國人有一段差距。其實外來者並不容易接觸到中國的NGO,與A小姐的會面是在一位學姐的安排下成行的,A小姐是學姐的結拜姊姊。這場會面並不是正式的訪談,在前往中國之前,我們不允許與他人談論訪談行程,到了中國,我們要謹言慎行,在寫手上這份稿的同時,我也被告誡不能透露A小姐的姓名及其所屬單位。不曾感受到國家威權的我,第一次見識到中國政府對社會的監控,中國的NGO自然也不能置身其外。

 

A小姐工作的NGO「擁抱自然」(化名)於2004年註冊成社會團體,「擁抱自然」是靠組織內成員的人脈才順利註冊的。這句話聽起來似乎有點弔詭,實際上,中國政府透過法律制度來限制NGO的數量和活動,這點可以從《社會團體登記管理條例》談起。在中國,NGO要取得社會團體註冊並不是一件簡單的事,要註冊首先必須向民政單位登記,還要找到一個掛靠的政府單位,但一般有資格讓NGO掛靠的單位都不願意作NGO的主管單位,所以這個條件本身就不容易達成。而且,政府認為在一個行政區內不需要兩個性質類似的社會團體,所以如果當地已有一個環境團體,第二個環境團體便無法註冊,而政府也透過成立GONGOGovernment Organized NGO)來卡位,以阻止民間社團的發展。

 

因為以社會團體來註冊有相當的難度,所以中國的NGO會以「民辦非企業單位」或「工商註冊」來取得最基本的合法性。除此之外,中國還有很多選擇不註冊的NGO。這些非政府組織喜歡以草根組織來稱呼自己,以和GONGO的官方色彩區隔。對一個草根NGO來說,「要不要註冊?」是一個十分弔詭的問題。除卻註冊的難度,沒有社會團體的身份,就很難對外宣稱自己的自主性和非營利性質。這牽涉到合法性和正當性的問題,這樣的身份讓草根團體在地方發展時,較難取得地方政府和民眾的信任。即便如此,因為「註冊」就必須讓政府介入,成為所謂的GONGO,所以就算能取得註冊,而維持現有身份無法取得政府補助,許多草根團體仍認為不註冊比較能為持自主性,而不淪為政府的「小老弟」。

 

資金、人脈與存續

 

NGO來說,資金來源是組織存活的根本。相較之下,中國NGO的資金來源與台灣很不一樣。在中國,除了GONGO之外,其他絕大多數的NGO不僅得不到政府補助,連募款都相當困難,因為他們大多沒有合法的身份,而且中國的募款風氣不盛,加上政府沒有捐款抵稅的法規,所以這些組織幾乎都依賴國外團體的援助。就某種程度來看,這是一個相當有趣的現象,中國這些沒有「合法」身份的NGO如何獲得國外團體的認可?甚至挹注資金?這樣的信任關係如何建立?

 

A小姐分享組織得到國外資金援助的過程中,「擁抱自然」與福特基金會接洽的開始是透過人脈,再對照他們註冊的過程可以發現:依靠個人社會資本這種非制度性的資源,似乎是中國NGO發展的關鍵。但相對來說,如果沒有人脈就無法順利運作,那這些草根組織的維繫似乎處在一個相當不穩定的狀態,

 

中國的NGO的角色與能動性

 

相較於台灣NGO的屬性明確,中國的非政府組織的業務項目非常廣,這次的訪談對象A小姐表示,「擁抱自然」的主要業務包括社區環保、法律援助、社區教育和職業訓練……,從這些業務項目可以看出,他們能做的事情主要是「補足政府無法兼顧的社會服務」。在改革開放後,中國貧富差距的拉大已衍生成一個難以跨越的鴻溝,政府無法擔負起社會照顧的全責,因此傾向於將這個責任移轉回家庭或各種非政府組織。放在這個脈絡下,中國NGO可以定位成政府職能的延伸。

 

儘管因為NGO的社會服務功能,政府放寬了社會組織的發展空間,這也不代表政府會「放任」NGO發展。政府對NGO是採取「底線」控制的態度,而這個底線指的是不許威脅社會穩定和政府權威,也就是說,NGO必須站在一個輔助、從屬的角色。即便如此,中國政府本身並不是一個巨大的有機體,不同部門間的的競爭相當激烈,這個競爭過程提高了NGO發展的空間。

 

2005年的環評風暴就是在這個脈絡下發生的,當時在環保團體的支持下,中央環保局副局長潘岳得以大刀闊斧地停止了數個有環評爭議的開發案,這些開發案中有部份已被國務院或其他部會通過,中央環保局一直是較為弱勢的中央部門,因此它必須與其他勢力結合才能夠擴展自己的權力,因此中央環保局便繼續維繫了與NGO合作的模式。

 

但根據A小姐的陳述,合作的建立首先還是需要透過人脈。其次,這些能和中央環保部門合作的NGO必須是「合法的」組織,所以一般的草根NGO即使有心也無法加入這樣的合作關係。中國的NGO在這個事件中,又面臨了合法性與發展空間的問題,在某種程度上,也可以說是「遊走於體制之外」與「被體制收編」的兩難。

 

儘管NGO在政府分權讓利的過程中得以發展,在政府部門競逐的過程中大大提昇它的從屬地位,但制度性限制和從屬於政府的角色,或許是一個在短時間內無法改變的結構性困境。

 

尾聲

 

A小姐的會談在茶香和柔和的音樂中結束,我們不能跟她合照以免為她帶來麻煩,步出我們所在的三星級的酒店,遠離上海核心的都會區,她要再度回到那個艱困的環境繼續奮鬥。她說待在NGO的多半是女性,因為男性有家庭經濟壓力,只有像她這樣的未婚女性才可以沒有後顧之憂地投身到運動裡面,而看著她的背影我在想,這樣的自由是以多大的代價換取而來的啊?




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這篇是去年去上海的田野參訪後的心得,原文刊載於當代中國研究通訊第十一期。

 


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